Prof José Manuel Arroyo Gutiérrez
Juez Superior Penal

1. EL DIAGNOSTICO

1. Nivel Conceptual

Una de las consecuencias inmediatas de la abolición del ejército en Costa Rica, en el plano práctico, fue el surgimiento de una Fuerza Pública de naturaleza y composición sui géneris que combinó rasgos militares con policiales. (1) La circunstancia de haber acontecido un hecho bélico de relieve, del cual surgió un nuevo grupo que tomó el control político de la República, dio a las nacientes fuerzas de policía un sesgo que iba más allá de la pura función de "vigilancia y conservación del orden público", declarados en la Carta Magna. Esta composición híbrida ha hecho que en los últimos cuarenta años de vida republicana en Costa Rica, los diversos cuerpos de policía existentes, hayan sido periódicamente influenciados por corrientes militarizantes, sobre todo en épocas de conflictos internacionales regionales, descuidándose el rol que constitucional y legalmente les ha sido asignado. (2) Así pues, la llamada Fuerza Pública ha tenido que atender problemas de defensa de la seguridad nacional, propia de un ejército y a la vez, se ha ocupado de la vigilancia y mantenimiento del orden público interno, función característica de un cuerpo policial en sentido estricto . (3)

Sobre la base de esta realidad histórica, creemos que el desarrollo futuro de la Fuerza Pública de nuestro país debe orientarse a fortalecer el carácter eminentemente policial que inspiró la abolición del ejército, afianzando en consecuencia hacia el interior, la institucionalidad democrática y en relación con el exterior, depositando la seguridad del país en los instrumentos de Derecho Internacional, sin perjuicio de hacer valer en caso necesario, el párrafo segundo del mismo artículo 12 constitucional, que permite la reconstitución de fuerzas militares para la defensa nacional.

Ese ideal, sin embargo, topa en la actualidad con una serie de obstáculos que lo ponen en peligro. Ciertamente, la sociedad costarricense actual no es la misma de hace cuarenta o cincuenta años. Ha habido profundos cambios en el crecimiento y distribución poblacional, la modernización ha traído los típicos conflictos de los centros urbanos en países subdesarrollados relacionados con marginalidad y pobreza crecientes y, en el campo de la criminalidad, nuevos y más frecuentes hechos delictivos hacen pensar en reacciones que quizá no sean las más adecuadas, apuntándose a una mayor represividad o haciendo depender su control de un mayor número de policías o de penas más severas.

Por nuestra parte vislumbramos una alternativa diferente en materia policial, que sin descuidar un fortalecimiento de esta agencia del sistema penal, procure a la vez no romper con la tradición e idiosincracia muy costarricense, y que han permitido construir una saludable paz social. Por una parte es impostergable dotar a este sector de una legislación moderna que establezca un marco jurídico acorde con los nuevos tiempos, que dé cierta estabilidad laboral y prestigio profesional a los policías; pero que por otro lado encuadre adecuadamente su accionar dentro de principios constitucionales, de Derecho Internacional y legales en general, que permitan seguir manteniendo un efectivo funcionamiento del régimen de derecho. Los riesgos de seguir descuidando este sector o agencia policial son mucho mayores. El crecimiento acelerado y sin controles de una "policía privada" que cada vez más desplaza al Estado como proveedor de seguridad pública, o bien la legislación sectorial que privilegia o fortalece desmedidamente ciertos cuerpos policiales en detrimento de otros, son males que a mediano plazo y de manera mucho más directa pueden amenazar seriamente la estabilidad política y la institucionalidad democrática del país.

Se trata entonces de detectar los vicios y carencias fundamentales de nuestra Fuerza Pública, para aplicar algunos correctivos, poniendo a esta Institución a jugar el papel que el ordenamiento jurídico ya le ha definido.

2. NIVEL ORGANIZACIONAL

En este campo, los vicios fundamentales que se detectan en nuestra Fuerza Pública, son los siguientes:

a. Ausencia de planificación

No ha habido una verdadera política policial en nuestro país que prevea las necesidades del sector, defina con claridad su naturaleza, organización y funcionamiento, dote a los servidores policiales de los equipos adecuados, etc. Uno de los síntomas más claros en esta carencia institucional es la imposibilidad de encontrar cifras y estadísticas confiables que permitan un acercamiento científico a la situación real de este sector.

b. Desorden estructural

A lo largo de la vida republicana en Costa Rica, se ha ido improvisando en materias tan delicadas como la creación de cuerpos policiales, la definición de sus competencias, sus funciones, etc. Una buena cantidad de estas unidades de policía son creadas mediante decretos ejecutivos y el resultado ha sido la proliferación de cuerpos policiales dependientes de diversos ministerios, casi todos con competencia a nivel nacional; se han creado secciones o departamentos al interior de distintas policías que atienden un mismo problema; tales los casos de los cuerpos llamados "antidrogas" o "antiterroristas", y por supuesto, las duplicidades, choques y espíritu competitivo han aflorado como nota dominante entre los diversos cuerpos policiales.

A lo anterior hay que agregar la diversidad de concepciones acerca de la estructura de las diferentes policías. Así, las hay completamente centralizadas, de carácter militar en este aspecto_, como lo son la Guardia Civil o la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional; las hay semicentralizadas como es el caso del Organismo de Investigación Judicial y las hay descentralizadas, o partir de regionalizaciones donde los jerarcas regionales o departamentales tienen un grado de autonomía importante, como es el caso de la actual Guardia de Asistencia Rural. (4)

c. Desorden funcional

Ha sido característico en nuestros cuerpos policiales la ausencia de coordinación y la ineficiencia en el desempeño de sus labores. Claramente se puede notar la confusión que con frecuencia se presenta en las líneas de mando, la interferencia entre ellas y la dificultad que a posteriori, para sentar responsabilidades en casos de operaciones mal llevadas. Todo esto ha traído, en casos críticos, la impresión de que se presta un mal servicio y que, lejos de cumplir con su misión la Fuerza Pública costarricense contribuye a la inseguridad ciudadana. (5)

d. Insuficiencia de recursos

Pese a que el presupuesto general de la República, sobre todo en los últimos quince años ha destinado importantes y crecientes porcentajes al renglón de seguridad, lo cierto es que se está muy lejos de preparar, uniformar, etc. adecuadamente a los servidores policiales. Algunos de los síntomas más lamentables en este campo se manifiestan cuando nuestros "policías" reciben becas de adiestramiento militar en el extranjero o visten trajes de fatiga o camuflaje, todo por el sencillo hecho de que son recursos donados.

e. Ausencia de marco jurídico adecuado

No puede seguirse pensando que con legislación anacrónica, improvisada o sectorial, se van a atender como se debe los problemas de seguridad pública. En este sentido, se trata tanto de legislar para crear una policía moderna, preparada y civilista, que responda a un verdadero Estado de Derecho preocupado por las libertades públicas y los Derechos Humanos, cuanto de darle al sector policial una normativa de fondo y procesal que proteja su delicada misión, le dé garantías laborales e incentivos profesionales y le imponga límites adecuados a través de controles civiles.

3. NIVEL LABORAL Y PROFESIONAL

a. Inestabilidad laboral

En las fuerzas de policía costarricense confluyen una serie de factores que dan por resultado la inestabilidad laboral de un importante porcentaje de sus servidores. Una de las claves para entender este fenómeno está dado por la alternabilidad político-electoral que ha marcado la vida republicana de los últimos cuarenta años. La Fuerza Pública ha servido para recompensar a ciertos sectores sociales, por cierto los de más baja condición socioeconómica, su participación en la campaña política. La situación ha llegado al extremo de que aún en los casos en que ha ganado el propio partido de gobierno, se suscitan profundos y generalizados cambios en el personal de los ministerios de Seguridad Pública y Gobernación. A través de lo que podríamos llamar "incentivos presupuestarios", se le ha dado mayor impulso a esta mala práctica pues, el gobierno saliente, ha decretado ya por tradición el pago de prestaciones a servidores policiales que, cada cuatro años, ven cerrarse una etapa de sus vidas sin ninguna posibilidad de quedarse en el servicio.

Otro de los factores determinantes en esta inestabilidad laboral es el abuso practicado con fundamento en el artículo 140, inciso 1. de la Constitución Política. Ciertamente en esa disposición constitucional se le da conjuntamente al Presidente de la República y al respectivo Ministro de Gobierno la atribución de "Nombrar y remover libremente a los miembros de la Fuerza Pública..." De esta manera, se ha interpretado que dichos jerarcas pueden tanto nombrar como despedir al servidor policial en el momento que lo decidan y por la razón o sinrazón que tengan, con la sola consecuencia del pago de sus derechos laborales. La situación es aún más grave porque en la práctica, han sido funcionarios de jerarquía intermedia, como los antiguos "Comandantes de Plaza", los que nombran y remueven servidores policiales, quedándose para una pura formalidad la decisión del Ejecutivo. Además, se ha convertido en costumbre administrativa arraigada hacer destituciones mediante la fórmula de "despido por decisión patronal", aún en aquellos casos en que procedería el "despido por justa causa", cuando el servidor ha cometido una falta grave. Tal procedimiento se ha institucionalizado por la creencia de que un despido justificado, sin responsabilidad patronal, conlleva un trámite legal engorroso que generalmente termina con la imposibilidad de demostrar la culpabilidad del trabajador, debiéndosele al final de cuentas pagar sus derechos y hasta reinstalarlo en el puesto.

Creemos que las prácticas descritas chocan con los principios que rigen un verdadero Estado de Derecho y, tanto para el nombramiento como para la remoción, debería existir un marco de legalidad que permita tomar esas decisiones dándole al afectado el derecho de defensa dentro de un debido proceso administrativo. Ahora bien, como se trata de una práctica sumamente arraigada consideramos que sólo la reforma al articulo 140, inciso 1. o bien la consulta a la Sala Constitucional, podrán resolver confiablemente el punto ya que debe definirse expresamente lo que creemos es una verdad implícita, a saber, que esas atribuciones del Ejecutivo no son absolutas y que el Presidente y su Ministro deben tener la posibilidad de nombrar y remover, pero de conformidad con un procedimiento legalmente previsto y no conforme su pura liberalidad.

Es preciso mencionar también que los servidores de la Fuerza Pública tienen regímenes laborales diversos, lo cual contribuye a las discriminaciones e inestabilidades del sector. Así, mientras algunos cuerpos policiales están cubiertos por el Servicio Civil, caso de la Guardia de Asistencia Rural, Policía Metropolitana y Policía de Tránsito; otros no están protegidos por ningún estatuto, y son los sectores sobre los que ha recaído más abusos en materia laboral. Esta situación, unida a los factores mucho más obvios como son los bajos salarios, la falta de incentivos y reconocimientos, los abusos en jornadas laborales y las movilizaciones indiscriminadas, hacen del servicio policial un campo nada atractivo para su desempeño estable.

b. Falta de profesionalidad

Directamente relacionado con el punto anterior está el hecho cierto de que la policía de Costa Rica no ha sido debidamente instruida y entrenada para cumplir con su labor. Comenzando por los "sistemas de selección y reclutamiento" que existen sólo en el papel, se ha dejado a la improvisación y empirismo tan delicado asunto. En este sentido, nuestra cultura político-partidaria también ha hecho lo suyo. Como decíamos en el punto anterior, la Fuerza Pública se convierte cada cuatro años en fuente de empleo para el bando ganador, que resuelve el problema de dar trabajo a muchos de sus correligionarios nombrándolos en puestos de policía. No es difícil concluir que los métodos de selección y reclutamiento pasan por el tamiz de la recomendación del dirigente partidario, que ve en estas tareas parte nada despreciable de sus funciones.

Pero claro está que tal fenómeno va en detrimento de un sano escogimiento del personal policial, entronizándose prácticas totalmente inconvenientes en la selección de personal.

El segundo aspecto de interés en esta materia se refiere a la capacitación de los servidores policiales. Aquí las fallas abundan. Existen al menos tres escuelas de entrenamiento (La Escuela Nacional de Policía en Alajuela, la Escuela de la Guardia de Asistencia Rural en Cartago y el Centro El Murciélago en Guanacaste), todas ellas con programas diversos y compitiendo entre sí. Cada vez con mayor frecuencia y énfasis, tanto al interior del país como en el extranjero, nuestros servidores policiales reciben cursos y programas de carácter estrictamente militar, descuidándose la formación eminentemente policial que por espíritu constitucional deben recibir nuestros cuerpos de policía. No está de más decir que no existen mecanismos de supervisión sobre la calidad de los programas en general y, como corolario, mucha de la gente que es entrenada y preparada con recursos del Estado, pronto encuentran ubicación y laboral en el sector privado, que ofrece mejores condiciones.

En síntesis, podemos concluir que en el país no hay formación profesional adecuada, ni carrera policial propiamente dicha y estos aspectos se manifiestan en un bajo prestigio social y profesional del policía costarricense y una gran desconfianza de la ciudadanía respecto de su eficacia como proveedor de seguridad pública.

II. LAS BASES PARA UNA NUEVA LEGISLACION EN MATERIA POLICIAL (6)

El recuento de vicios y carencias que afectan a los cuerpos de policía en Costa Rica, ha llevado a plantear la necesidad de promulgar una nueva legislación general que aborde los temas básicos de esta materia y resuelva los problemas fundamentales que padece. (7)

No puede dejar de mencionarse, desde ya, que un criterio tan generalizado como válido, ha sostenido que algunos de los vicios señalados, tales como la inestabilidad laboral, la falta de profesionalismo, la proliferación de cuerpos policiales y líneas de mando y el desmantelamiento de la Fuerza Pública cada cuatro años, son más bien virtudes que defectos y deben seguirse cultivando con el propósito de evitar la conformación de estructuras militares monolíticas, antidemocráticas y típicamente represivas, como las que abundan en el área latinoamericana. Por supuesto que ese riesgo existe, pero se da ya de por sí, con la evolución que han tenido las fuerzas de policías estatales y privadas en nuestro país. De esta manera, creemos que la salida no puede estar en cruzarnos de brazos contemplando los acontecimientos hasta que se desborden; por el contrario, vemos una alternativa oportuna en superar algunos de los vicios más graves de nuestra Fuerza Pública, dándole cierta estabilidad y profesionalización a los niveles más bajos del sector y "limpiando" las estructuras organizativas para evitar las duplicidades, las confusiones de mandos y la ineficiencia funcional en general.

En resumen, para enfrentar los cambios que en el campo de la seguridad ciudadana se están produciendo, creemos que es preferible tratar de mejorar el servicio policial que brinda el Estado, antes que continuar por la ruta de la ineficiencia en este servicio, fenómeno que está justificando el pernicioso crecimiento descontrolado de las llamadas "policías privadas", sin duda uno de los peligros más grandes que tiene a mediano plazo nuestro país para su estabilidad política interna. Tampoco es conveniente privilegiar exageradamente a ciertos cuerpos de policía estatales, en detrimento de otros, como es el caso de aquellos que enfrentan el problema de tráfico de drogas y actividades conexas, fenómeno que coyunturalmente tiene volcado el esfuerzo público para su control.

Con estos antecedentes, se ha diseñado una Ley General de la Policía que desarrolla los siguientes títulos:

1. De la Fuerza Pública

En este Titulo Primero se contienen dos capítulos; el primero de ellos se refiere a las Disposiciones Generales y el segundo a los Principios Fundamentales de Actuación Policial.

La parte de Disposiciones Generales busca "constitucionalizar" la Ley de Policía. Con esto se quiere decir que en materia de seguridad pública es indispensable retomar algunos principios constitucionales que sienten las bases sobre las cuales habrá de construirse todo el edificio de esta legislación.

a. La seguridad pública como competencia exclusiva del Estado y mantenida por el Gobierno de la República. Si bien la Constitución Política no contiene expresamente este mandato, si puede inferirse indirectamente de los artículos 6 y 139, inciso 3 de la misma, como atributo del ejercicio de la soberanía estatal y las funciones propias del Poder Ejecutivo, respectivamente.

b. Carácter de las fuerzas de policía. Se entiende de conformidad con los artículos 11 y 12 de la Constitución, que los servidores policiales son funcionarios públicos, responsables por sus actuaciones, simples depositarios de autoridad y que deben jurar fidelidad a la Carta Magna, los Tratados Internacionales y las leyes de la República. Por otra parte, estos cuerpos encargados de la seguridad pública, deben tener un carácter eminentemente policial y estar subordinados en todo momento al poder civil.

c. Funciones. También con fundamento en el Artículo 12 citado, las funciones que se encargan a las fuerzas de policía son tres: defensa del territorio nacional, vigilancia y la conservación del orden público.

d. Reserva de Ley. Es indispensable, en nuestro criterio, que los cuerpos de policía sean creados mediante la promulgación de una ley. La práctica de dar a luz cuerpos policiales mediante decretos ejecutivos es inconveniente y ha contribuido a crear el caos que prevalece en este campo.

e. Por último, en estas Disposiciones Generales se incluyen también otros aspectos que si no están expresamente mandados por la Constitución, su especial relevancia nos ha hecho ponerlos a su lado. Se trata de aspectos como el deber de la ciudadanía de colaborar con la policía; la definición de cuáles cuerpos conforman la Fuerza Pública; la autorización para el funcionamiento del servicio de seguridad privado y los deberes generales para los cuerpos policiales como tales. Entre estos últimos sobresalen el principio de cooperación y auxilio recíproco, el deber de actuación supletorio, la obligación de colaborar y ejecutar resoluciones de otras instancias y poderes, etc.

El Capítulo Segundo de este Título Primero, se refiere a los Principios Fundamentales que deben regir las actuaciones policiales. Estas normas están tomadas del Código de Conducta para la Policía de las Naciones Unidas y se basan también en el artículo 40 de la Constitución Política, el artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU y el artículo 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica). (8)

Se pretende con este Capítulo dar remate a la parte "constitucionalista" anterior, incorporando a esta ley de Policía no sólo las recomendaciones concretas que ha emitido las Naciones Unidas, sino algunos mandatos contenidos en convenios internacionales debidamente suscritos por Costa Rica y que de ninguna manera pueden ignorarse. De esta manera, se ha diseñado una serie de mandatos que los miembros de las fuerzas de policía deben acatar y que obedecen a los siguientes temas generales: irrestricto apego y fidelidad al ordenamiento jurídico, respecto a las libertades públicas, derechos ciudadanos y Derechos Humanos, abstención de cometer abusos, delitos o actos de corrupción, sometimiento a jerarquías y disciplina, con las limitaciones que el mismo ordenamiento jurídico establezca, etc.

2. De la Organización y Competencia

En el Proyecto de Ley que se ha propuesto, se plantea una estructuración u organigrama que pretende resolver el problema fundamental de la dispersión de cuerpos policiales, ubicados en varios ministerios y que constituye el fenómeno que causa la duplicidad de funciones y competencias, el desperdicio de esfuerzos y recursos y, en síntesis, la ineficiencia en el servicio policial.

Aunque se mantienen cuerpos policiales en varios ministerios, se ha tratado de simplificar al máximo esta estructura, en los siguientes términos:

a. Creación de un Consejo de Seguridad Nacional, integrado por el Presidente de la República y los Ministros que tienen a su cargo cuerpos de policía (Seguridad Pública, Gobernación, de La Presidencia, Justicia y, eventualmente Obras Públicas y Transportes y Relaciones Exteriores). La labor de este ente superior es la fijación de políticas generales, la coordinación entre diversos cuerpos de policía y supervisar sus labores en general.

b. El Ministerio de Seguridad Pública tendrá a su cargo tres cuerpos policiales: La Guardia Civil, encargada de la seguridad ciudadana en general, dividida en Urbana y Rural pues la actual Guardia de Asistencia Rural pasaría a formar un solo ente con la actual Guardia Civil; la Policía Encargada del Control de Drogas y Otros, que atenderá el campo que su nombre indica conforme la legislación en el campo y que absorberá los tres grupos policiales que en la actualidad atienden ese mismo problema en los ministerios de Gobernación, Seguridad Pública y el Organismo de Investigación Judicial; y la Policía de Fronteras, cuya competencia se constriñe a la defensa y vigilancia del territorio nacional en los puestos fronterizos.

Cabe hacer mención de que una serie de subcuerpos policiales, adscritos en la actualidad a la Guardia Civil, deben desaparecer como tales y a lo sumo, conformar departamentos o secciones dentro de la nueva organización, tales son los casos de la Unidad Preventiva del Delito, cuya existencia misma es cuestionable y la Policía Metropolitana.

c. El Ministerio de Gobernación tomará a su cargo lo que puede llamarse las "policías específicas", tales como la de Migración y Extranjería, la de Control Fiscal y la de Protección al Patrimonio Ecológico. Cada una de estas unidades policiales tienen un ámbito de competencia definido por la legislación vigente en sus materias y por los bienes jurídicos que en concreto tutelan. Conviene dejar estos cuerpos a cargo de Gobernación, no sólo por la tradición que ha existido en el sentido de que sea este Ministerio el que atienda esos asuntos, sino por evitar la hipertrofia del Ministerio de Seguridad que ya tendrá bastante con la fusión de los dos principales cuerpos policiales del país.

d. El Ministerio de la Presidencia tendrá a su cargo la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional, la que absorberá a todos los cuerpos llamados hasta ahora "de acción inmediata" o "antiterroristas". Esta Dirección va a ser la encargada de todo lo relacionado con la seguridad del Estado y a sus miembros se les exigirá una especial fidelidad al ordenamiento jurídico nacional.

e. Otros ministerios, como el de Obras Públicas y Transportes o el de Justicia, mantendrán a su cargo cuerpos policiales también muy específicos, como lo son la Policía de Tránsito o la Policía Penitenciaria, respectivamente. Se estima que esas unidades policiales, por el trabajo que han venido desempeñando en los últimos años y por la especificidad de su función deben continuar ubicadas donde están.

f. Se debe señalar que esta estructura orgánica cuenta con una serie de controles políticos y civiles, de los cuales pueden mencionarse los más importantes:

i. Una comisión Legislativa Permanente en materia de seguridad pública, encargada del control político de los organismos ejecutivos de este servicio. El Proyecto no crea esta Comisión por no ser esta la vía, pero sí presupone su funcionamiento.

ii. La Escuela Nacional de Policía, concebida como único centro de adiestramiento y capacitación, dirigida por un Consejo Nacional de Rectores. Ninguno de estos integrantes podrá ser miembro de la Fuerza Pública.

El proyecto prevé la fijación legal de los contenidos programáticos mínimos en los que se incluye, al lado de materias propiamente policiales, públicas, los deberes y derechos ciudadanos frente al Estado y la Historia de las Instituciones de Costa Rica.

iii. La Interpelación Municipal extiende el control político a las unidades policiales de base, a nivel cantonal. Se quiere que el Consejo Municipal pueda coordinar y pedir ayuda, tanto como exigir explicaciones a los cuerpos policiales cuando ha habido actuaciones indebidas dentro de su jurisdicción.

g. En la distribución territorial de la Fuerza Pública, se opta por la división político-adminsitrativa del país. Lo anterior sin cerrar la posibilidad de que los jerarcas correspondientes puedan organizar regionalmente parte de las fuerzas de policía destacadas en determinadas provincias que, por su especial conformación así lo requieran. Se está proponiendo entonces, una estructura semicentralizada donde los directores provinciales y regionales deban tener un margen de acción y de toma de decisiones relativamente independizado de las instancias superiores.

h. Conviene mencionar aquí que el Proyecto propuesto legisla sobre lo que se ha conocido hasta ahora como Reserva de la Fuerza Pública. De nuevo el criterio ha sido no ignorar una realidad patente y definir el carácter y alcance de esta entidad policial no regular. En primer término se entiende que la Reserva sólo podrá actuar cuando sea convocada por el Presidente de la República y el Ministro de Seguridad Pública para atender estados de emergencia o situaciones excepcionales. Se la subordina a la Dirección General de la Guardia Civil y se ordena el registro pormenorizado de sus miembros. También se exige a este cuerpo extraordinario, auxiliar de la Fuerza Pública, cumplir con los requisitos y deberes de todo cuerpo policial regular.

3. El Estatuto Policial

Los problemas que se buscan resolver en este Título son dos: la inestabilidad laboral del servidor policial y la falta de una carrera profesional en la Fuerza Pública. En esta materia, se ha intentado en primer lugar, equiparar el status del policía costarricense a otros trabajadores de la Administración Pública, básicamente aquellos cubiertos por el régimen del Servicio Civil. (9)

a. Ha sido necesario proponer una serie de órganos e instancias que puedan atender los procedimientos y resolver los conflictos laborales. En primer término se señalan al Presidente de la República y al Ministro del ramo como jerarcas máximos en cuanto a nombramientos y remociones de servidores policiales y a la toma de medidas para el correcto funcionamiento del servicio. Con ello se están rescatando algunos mandatos constitucionales que parece importante recordar aquí. En segundo lugar, se establece un Consejo de Personal compuesto por los jerarcas del Ministerio respectivo, excepción hecha del Ministro y Viceministro, para que resuelva en primera instancia todas las medidas administrativas del caso. Un tercer órgano es el Departamento de Personal que atenderá todo el trámite de nombramientos, clasificación y valoración de puestos, evaluaciones y calificaciones de servidores, etc. Se propone finalmente un Departamento Legal y más propiamente una Sección dentro de él llamada "Inspección Policial" para la instrucción y preparación de informes en materia disciplinaria, a cargo de profesionales en derecho.

b. En materias como la clasificación de puestos, la calificación de servicios, las pautas y requisitos para el ingreso y la selección de personal, no se introduce innovaciones de importancia pues, como se dijo, en estos tópicos lo que se ha buscado es equiparar al servidor policial a las condiciones y garantías administrativas que ya disfrutan otros sectores de la Administración Pública.

c. Conviene sí hacer mención de que a la tradicional normativa en cuanto a ascensos, traslados y permutas, se ha agregado el concepto de "movilizaciones", atendiendo a la naturaleza de los cuerpos policiales, la necesidad que hay de atender situaciones excepcionales y la especial flexibilidad que deben tener los jerarcas para disponer de personal en casos de emergencia, sin que pueda alegarse por parte del servidor, una variación en su contrato de trabajo.

d. En cuanto a Derechos y Deberes, cabe mencionar en primer lugar que se ha propuesto la estabilidad laboral como el más importante derecho de los servidores policiales. El punto ofrece sus dificultades, tanto formales como prácticas. Ya comentamos los alcances del artículo 140, inciso 1. de la Constitución, acerca de la atribución del Ejecutivo para "nombrar y remover libremente..." pero vimos cómo esa atribución no puede ser absoluta y en qué condiciones debe, conforme a nuestro ordenamiento jurídico, visto en conjunto, interpretarse y aplicarse. A los comentarios anteriores nos remitimos.

Los demás derechos laborales se refieren a los aspectos que todo trabajador disfruta. Se hace énfasis, eso sí, con fundamento en el artículo 58 de la Constitución, que no hace excepciones, a la necesidad de adaptar las jornadas laborales de la policía a las horas diurnas, nocturnas y semanales que la Carta Magna dispone, debiéndose reconocer las horas extraordinarias laboradas y la disponibilidad sin sujeción a horario. Un último punto que merece mencionarse es la autorización que se hace de constituir asociaciones culturales o de promoción profesional que puedan servir a la vez para canalizar sus reivindicaciones laborales. Expresamente se prohibe, eso sí, la conformación de sindicatos y la posibilidad de organizar huelgas, paros o movimientos similares.

e. En el punto al Régimen Disciplinario, se prevén tres distintos tipos de faltas: leves, graves y gravísimas. Las primeras se sancionan con amonestación verbal o escrita; las segundas con suspensión del servicio por un período de uno a treinta días y las terceras se castigan con el despido sin responsabilidad patronal. Por su severidad, las faltas gravísimas se enuncian taxativamente y se han diseñado como violaciones a los Principios Fundamentales de Actuación Policial y otros deberes de importancia. Se deja a la vía reglamentaria la enunciación de lo que se debe considerar falta leve o grave.

Procedimentalmente se establece el Consejo de Personal para resolver, en primera instancia, las sanciones que impliquen suspensión provisional o despido. Esa decisión podrá ser apelada por el interesado y, en caso de que no fuere así, deberá ser consultada al Presidente de la República y al Ministro correspondiente, para preservar la atribución del Ejecutivo en esta materia y para que sea esta instancia la que dé por agotada la vía administrativa. No deja de preverse la suspensión inmediata como medida cautelar, para aquellos casos en que la gravedad del hecho acusado lo amerite. Sin embargo, contrario a lo que ha sido la práctica administrativa en nuestro país, creemos oportuno que el afectado con esta suspensión provisional, no deje de percibir su salario, hasta tanto haya una resolución administrativa firme que lo declare.

Se está protegiendo en consecuencia al servidor sancionado y se está obligando a la Administración a que resuelva de la manera más expedita posible los casos sometidos a su conocimiento. En principio se está estimando en un mes y ocho días el término para resolver las investigaciones disciplinarias. Todo lo anteriormente expuesto se hace sin perjuicio de que el servidor que sienta lesionados sus derechos acuda a la vía jurisdiccional laboral a hacerlos valer. Las consecuencias de una decisión judicial a favor del trabajador en este caso acarrea el pago de todos sus derechos, los daños y perjuicios y hasta la reinstalación en el servicio.

f. Respecto del régimen salarial e incentivos profesionales, no se hace otra cosa en este Proyecto que reconocer, dentro del servicio policial, las garantías de que ya gozan otros sectores de la Administración Pública, a saber, salario justo, aumentos anuales para los servidores bien calificados, reconocimiento de antigüedad, disponibilidad para el servicio, etc. Cabe hacer mención aquí de que no se plantean incentivos extraordinarios, como podrían ser facilidades para obtener vivienda, becas de estudio para los hijos o pensiones privilegiadas, porque esas ventajas sí se inscriben dentro de una política inconveniente para conformar grupos elitistas y sobreprivilegiados, respecto de otros sectores de trabajadores.

4. Adiestramiento y Capacitación (10)

En este Título sobresale el establecimiento de un único centro de capacitación y adiestramiento para toda la Fuerza Pública, la actual Escuela Nacional de Policía Francisco J. Orlich. Se busca así concentrar esa labor para mejoraría y controlarla adecuadamente. En la actualidad la capacitación policial se realiza, como ya se dijo, en tres distintos centros, lo que resulta del todo antieconómico. A la cabeza de esta Escuela se ha puesto a un Consejo Directivo, sin perjuicio de su Director General, que esté integrado por representantes civiles, no miembros de la Fuerza Pública, de todos aquellos ministerios que tengan a su cargo cuerpos de policía, además de un representante del Ministerio de Educación y del Consejo Nacional de Rectores. Se quiere que también haya controles sobre los programas de entrenamiento y capacitación, debiéndose generalizar un Curso Básico en el que se incluyan materias como Derechos Humanos, Libertades Públicas, Deberes y Derechos Ciudadanos frente al Estado e Historia de las Instituciones de Costa Rica. Mención especial merece la atribución que se da a este Consejo Director para que sea en su seno donde se decida el otorgamiento de becas al exterior, los cuales deberán ser refrendados por el Consejo de Seguridad Nacional. De esta manera se prohibe el otorgamiento de becas a países que estén en estado de guerra o conmoción interna, regidos por gobiernos de facto o cuando los programas no se dediquen a la formación estrictamente policial.

5. Servicio de Seguridad Privado

Aparte de la naturaleza de este servicio, las condiciones de su autorización y los requisitos para otorgar el permiso de su funcionamiento, interesa mencionar aquí, de manera particular, que el Proyecto plantea los límites legales que deben imponerse a este servicio. Creemos que no es conveniente cerrar los ojos a la realidad de la existencia y funcionamiento, cada vez con mayor fuerza, de estas unidades que prestan el servicio de seguridad privado. La situación ideal sería que no existieran tales empresas y que el Estado no renunciara, ni indirectamente, a la exclusividad que tiene en esta materia. Sin embargo, la realidad es otra y la alternativa que vemos es legislar para limitar al máximo el margen de acción de estas agencias privadas y detener su crecimiento descontrolado.

En primer lugar, se obliga a las empresas que prestan este servicio a utilizar únicamente las armas que están permitidas para el uso de cualquier otro ciudadano. (15) Se les impone la obligación de auxiliar a la Fuerza Pública cuando ésta lo requiera o sin ese requerimiento en casos de urgencia. Se les obliga a denunciar todos los hechos delictivos que les conste, aunque no sean perpetrados en los lugares donde se desempeñan. También se les obliga a vestir uniformes y demás documentos e insignias que sirvan para identificar a sus agentes. Aparte de los deberes generales señalados, a estos cuerpos de seguridad privada se les prohibe terminantemente que el número de miembros de cada una de ellas sobrepase el uno por ciento del total de miembros de la Fuerza Pública. Se les impide formar sindicatos, cámaras o similares organizaciones que les permita deliberar o tomar acciones conjuntas. Se les impide asimismo crear estructuras que sirvan para coordinar o a las que deban obedecer órdenes. No puede tampoco el propietario de una licencia fundar otras empresas para la prestación del mismo servicio y se prohibe a los pariente de éste, hasta en un tercer grado de consanguinidad o afinidad, obtener una licencia del mismo tipo. Debe mencionarse por último que a los agentes de este servicio privado sólo se los autoriza a detener personas en caso de flagrante delito y así, no pueden detener, interrogar, requisar o practicar allanamientos en ningún caso.

III. CONCLUSION

La abolición del ejército como institución permanente, ha jugado un importante papel en la paz social experimentada durante las últimas cuatro décadas en Costa Rica.

La solución de conflictos sociales a través de instituciones jurídicas y la canalizalción de las luchas por el poder político mediante un consolidado sistema democrático-electoral, ha contado con la indiscutible ventaja de no tener un cuerpo militar que arbitre y decida, en última instancia y a la fuerza, los destinos que han de regir al país.

Pese a esa madurez institucional y a la inexistencia de fuerzas militares contraproducentes, Costa Rica ha experimentado, en los últimos años, importantes factores de cambio internos, entre ellos el agravamiento de conflictos socioeconómicos y el aumento cualitativo y cuantitativo de la criminalidad, ambos directamente relacionados con la seguridad pública. El incremento en la delincuencia común y la aparición de formas de criminalidad novedosas como lo son todo el espectro de los delitos de cuello blanco o el fenómeno del narcotráfico, ha provocado simultáneamente respuestas inmediatistas, a nuestro entender equivocadas, como proponer el fortalecimiento desmedido de la agencia policial o acentuar otros mecanismos represivos del Estado, como la penalización de nuevas conductas o el aumento de las penas, todo esto sin reflexionar acerca de la etiología de esos fenómenos o la eficacia real de las propuestas que se hacen.

Muy por el contrario, creemos que una respuesta más oportuna del sector policial en nuestro país, tratar de superar esas carencias y poner a la Fuerza Pública a jugar el papel que constitucionalmente le ha sido asignado. Para ello es importante una propuesta legislativa que ayude a modernizar ese sector, que eleve la condición laboral y profesional de servidor policial y que estructure de mejor manera el aparato organizativo-funcional de los cuerpos policiales, pero todo ello atendiendo también a la necesidad de que ese mejoramiento se dé dentro del marco de una idiosincracia y tradición nacionales que subordine las fuerzas de policía al poder civil, contemple los mecanismos de control adecuados y obligue a todos y cada uno de sus agentes a actuar dentro de un estricto marco de legalidad y respeto a las libertades públicas y Derechos Humanos.

Todo lo anterior se pretende lograr con el Proyecto de Ley presentado. Su futuro depende no sólo de la voluntad legislativa que lo adopte, sino fundamentalmente de la vigilancia permanente que la sociedad civil quiera ejercer sobre aquellos sectores estatales encargados de mantener la seguridad pública, para que nunca se arroguen el derecho de decidir, por sí mismos, lo que conviene más a la comunidad costarricense como un todo.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

A. Leyes, decretos y proyectos de Ley.

Código de Trabajo de Costa Rica, 23 de agosto de 1943.

Estatuto de Servicio Civil, Ley N° 1581 de 30 de mayo de 1953.

Constitución Política de Costa Rica, 7 de diciembre de 1949.

Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley N° 7135 del 19 de octubre de 1989.

Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 2 de mayo de 1978.

Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (España), Ley N° d2-1986, del 13 de marzo.

Ley Orgánica de la Guardia de Asistencia Rural, Ley N° 4639 de l° de enero de 1971.

Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, Ley N° 5482 del 7 de mayo de 1974.

Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, Ley N° 5524 del 7 de mayo de 1974.

Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley N° 8 de diciembre de 1949.

Proyecto "Estatuto de Servicio Policial Antidrogas", Expediente Legislativo N° 10865.

Proyecto "Reforma a la Ley Orgánica N° 5482 del Ministerio de Seguridad Pública", Expediente Legislativo N° 10972.

Reglamento sobre Policías Auxiliares, Decreto Ejecutivo N° 14382-SP del 6 de abril de 1983.

B. LIBROS Y ARTICULOS

Cubert, Jaume: Los Orígenes del Aparato Policial Moderno en España; Depto. de Gobernación, Barcelona, 1986.

Fishman, Luis; Síndrome Psico-social de la Sociedad Costarricense de la segunda mitad del Siglo XX; Imprenta Nacional, San José, 1988.

Hulsman, Louk y De Celis J. Bernat; Sistema Penal y Seguridad Ciudadana: hacia una alternativa; Editorial Ariel S. A., Barcelona, 1984.

Instituto Interamericano de Derechos Humanos: Serie: Educación y Derechos Humanos, Varitec S. A. San José, 1986.

Gutiérrez, Carlos José; Costa Rica, Constititución Política Anotada, Equidad de Centroamérica S. A., San José, 1975.

Muñoz Guillén, Mercedes; El Estado y la Abolición del Ejército 1914-1949; Editorial Porvenir, San José, 1990.

Rico, José María y otros; Policía y Sociedad Democrática, Compilado por José María Rico, Alianza Editorial, Madrid, 1983.

Riera Encinoza, Argenis; La Dialéctica de la Función Policial, Edicil S. A., Caracas, 1985.

Urcuyo, C.; Las relaciones cívico-militares en Costa Rica; en C. Otros. Los militares y la Democracia, San José, 1988.

C. OTROS

Actas de Comisión Especial para que investigue todo lo relacionado con la muerte del menor Wagner Alfonso Segura Brenes, N°. 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 31 y 32.

ILANUD-AID; Estudio Sectorial sobre la Administración de Justicia en Costa Rica, San José, octubre de 1986.

ILANUD-AID; Estudio Sectorial sobre la Administración de Justicia en Costa Rica; Anexo 4, La Policía de Costa Rica, San José, octubre de 1986

Primer y Segundo Informe de la Comisión Especial para que se investigue todo lo relacionado con la muerte del menor Wagner Alfonso Segura Brenes, agosto de 1990 y setiembre de 1991.

Notas:

1. La Junta Fundadora de la Segunda República abolió el ejército mediante Decreto N⁰- 280 del 25 de noviembre de 1948, mismo que fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 1° de diciembre siguiente. La Constitución Política del 7 de diciembre de 1949 consagró la misma disposición en su Artículo 12.

2. Urucuyo, Constantino Los militares y la democracia, Las relaciones cívico-militares en Costa Rica. ¿Militarización o adaptación a nuevas circunstancias?, 1988 pp. 322-323.

3. ILANUD-AID; Estudio Sectorial sobre la Administración de Justicia en Costa Rica, San José, octubre de 1986, pp. 17-18.

4. Ibidem, ILANUD-AID, pp. 19, 20, 21.

5. Ver Primer Informe Unánime, Comisión Especial Legislativa nombrada para investigar todo lo relacionado con la muerte del menor Wagner Alfonso Segura Brenes, Expediente N° 10943. Dado en la Sala de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios, a los diez días del mes de agosto de mil novecientos noventa. (diputados Altamura Carriero, Villalobos Villalobos y Muñoz Quesada).

6. Los comentarios que se realizan en este apartado tienen como base el Proyecto de Ley General para la Policía, presentado a finales de agosto de 1991 por los Licenciados María Gerarda Arias Méndez, Procuradora de la República y el autor de este artículo, José Manuel Arroyo Gutiérrez, Juez Superior Penal, ambos en su carácter de asesores de la Comisión de la Asamblea Legislativa que analizó la situación de los cuerpos de policía en Costa Rica.

7. Ver Primer Informe Unánime de Comisión Especial Legislativa citado.

8. Ver Naciones Unidas, 34-169. Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, l06a. sesión plenaria, 17 de diciembre de 1979 en Policía y Sociedad Democrática, compilado por Rico, José María, Alianza Editorial, Madrid, 1983, pp. 261 a 268. Ver Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Nueva York, 16 de diciembre de 1966. Ver Organización de Estados Americanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José", 22 de noviembre de 1969.

9. El material que ha servido de base para la elaboración de este Título es el siguiente: Estatuto de Servicio Civil, Estatuto del Servidor Judicial, Ley Orgánica 2/1986, del 13 de marzo de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de España, el Proyecto Reforma a la Ley Orgánica N° 5482 del Ministerio de Seguridad Pública (Expediente Legislativo N⁰ 10972) y el Proyecto Estatuto de Servicio Policial Antidrogas, (Expediente Legislativo N⁰ 10865).

10. Las normas que aquí se proponen, con algunas modificaciones están tomadas del Proyecto de Ley para reformar el artículo 16 de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, N° 5482 del 24 de diciembre de 1973, presentado por los actuales diputados Gutiérrez Sáenz, Fernández Vega y Rodríguez Araya.

11. El Proyecto no hace referencia expresa a la ley de Armas, pero obviamente se está refiriendo a ella, particularmente el Capítulo III de la misma, N° 7002 del 28 de febrero de 1986.